成本预算绩效管理是围绕成本预算的绩效目标进行控制和评价等开展的绩效管理活动，以“降本增效”和“优化管理”为目标，通过对项目的绩效目标、业务流程和成本效益开展系统性综合分析，用以推进公共服务标准、成本定额标准、财政支出标准协调统一。2024年，成本预算绩效管理改革在上海全面推开。

华融集团自2023年作为上海市成本预算绩效试点项目承担单位以来，已承担了一些项目的成本预算绩效分析工作，示例如下：

通过对各项建设工程和运维类项目的成本绩效开展调研分析，明确该类项目的实施范围和服务事项，形成绩效基线和成本基线，支撑形成公共服务标准和财政支出标准。

本期就项目成本预算绩效分析工作实务中绩效基线设定情况进行探讨和解析。

一、绩效基线释义

基线释义为起始标准或工作标准，在成本绩效管理工作中可以分为绩效基线和成本基线。本次主要结合成本预算绩效分析工作实务，阐述绩效基线设定的思路与做法。

（一）绩效基线

1.绩效基线指当前既定的成本前提下，项目具体实施后应达到的产出和效益水平。

绩效基线的确定大致如如下：

通过多层次对比，确定合理的绩效基线，明确公共服务标准。

2.绩效基线的标杆值是用来参照和比较当前项目具体内容实际实施水平的基准。

（二）绩效目标与绩效基线的关系

1.绩效目标是绩效管理的基础，是根据项目实施内容进行分解和归纳后的具体、可衡量目标，通常以指标的目标值来反映项目预期达到的成果和效益，是开展绩效评价和分析等的基础和依据。

在成本绩效分析工作中根据项目任务的实际完成情况，并参考历年绩效目标实现情况、行业规范、技术标准等来反映项目绩效产出、效益、满意度等指标的绩效水平，为后续绩效基线分析作参考。

2.绩效基线的设定依托绩效目标，参照绩效目标表的项目实施内容实际产出数量、质量和时效水平，梳理出与项目成本具有关联的具体绩效指标。

采用因素分析和多层次比较等方法，分析项目的规划目标、地区发展政策、实施需求、财力许可等因素，以经济性、合理性和结果应用为原则，确定应达到的标准水平，形成其绩效基线。

#实际项目预算管理工作中二者关系#

二、案例研究绩效基线设定与分析

（一）案例一“某信息化系统运维项目成本预算绩效分析”

1.项目介绍：以信息化运维项目为例，该项目主要用于支撑政府管理、城市运行和公共服务的信息系统实际运行维护需求，保障系统稳定运行，确保网络和数据安全。

2.该类项目绩效基线设定过程。

每个绩效指标的绩效基线按照既定条件下成本最优原则予以分析，综合考虑历史数据的平均值、最优值和国家标准、行业标准规定来拟定，确保绩效基线合理且可比。

（二）案例二“某水利建设工程成本预算绩效分析项目”

1.项目介绍：该工程主要通过实施河道整治、口门控制建筑物、桥梁、景观提升、生态修复、配套建设等工程，打造河湖联通生态景观游线体系。

2.该类项目绩效基线设定过程。

该项目从全成本角度对工程投资成本、产出和效益进行比较分析，明确绩效基线。

（1）根据建设目标和内容，形成项目具体绩效目标表。针对包含多种分项工程的建设项目，主要通过分解实施内容和技术标准，形成各类工程的产出数量、质量、时效和效益目标。分析过程中依据工程建设目标和施工过程中的实际情况来设定各项绩效指标的完成值。

（2）比选论证设计方案，开展绩效基线分析。进一步深入分析单个工程的实施方案和建造工艺、具体工程内容、单个工程各类结构方案。

通过方案比选确定符合工程建设要求的最低成本设计方案，梳理工程任务和规模，分析每项工程的产出数量、质量和时效的绩效基线，对具有明确的参考标准规范的基线确定为公共服务标准。

三、绩效基线分析工作重点与难点探析

（一）绩效基线分析重点

一是明确绩效目标是基础，为整个分析工作指引方向，确保全面涵盖项目各方面的预期成果。

在绩效目标设定与分解上，无论是信息化运维项目还是水利建设工程，都需要依据项目自身的建设或运维内容来设定清晰、合理且可衡量的绩效目标。对于复杂项目，要将目标进一步分解为具体的子目标和指标，示例如下：

二是多维度标准的结合能让绩效基线既符合宏观规范，又契合项目自身特性，保证其科学性和合理性。

在各类标准依据与融合上：

1.充分参考国家标准、行业标准以及地方相关要求等外部标准；

2.同时结合项目的历史数据和实际情况。

在上述两个案例中，都需要把这些不同来源的信息融合起来，确定绩效基线，确保基线既能符合宏观层面的规范，又能贴合项目的特定情境，使绩效分析具有科学性和合理性。

三是全面分析方案与成本效益，确定成本最优绩效基线，实现资源有效配置和绩效最大化。

1.在全流程全成本分析上

2.在方案比选与优化上

（二）绩效基线分析难点

一是在数据与信息处理方面，如何开展数据收集与高质量分析。

1.数据来源广泛且分散：信息化运维项目数据散布于不同系统和部门；水利建设工程涉及多个专业领域和建设阶段，全面准确收集数据极具挑战性。

2.数据质量把控不容乐观：数据质量参差不齐，需要筛选甄别有效数据用于分析；要对不同类型、来源的数据整合和标准化，以保障数据可比性。

二是在各类标准融合上，如何将国家标准、行业标准与项目自身特殊标准相融合。

不同项目所处环境和自身需求不同，需要将通用标准与项目所在领域的本地标准、历史标准等有机结合：

1.信息化运维项目：要将通用的系统运维标准与本市相关领域特殊要求相适配

2.水利建设工程要在遵循水利工程建设标准的同时，考虑当地生态景观建设相关的特殊标准。

三是绩效与成本平衡至关重要。

1.需兼顾成本控制与绩效水平保障。

（1）信息化运维项目：要平衡系统性能与运维成本；

（2）水利建设工程：在方案比选时要综合考虑多种成本与绩效产出关系，这需要专业分析和丰富经验。

2.项目存在多个目标。水利建设工程的多种功能目标、信息化运维项目的多种服务目标，它们相互制约或促进，在绩效基线分析中要协调好这些目标来确定合理基线。

四是环境与社会影响量化难度大。

水利建设工程对生态环境、信息化运维项目对社会服务的影响难以量化，缺乏统一准确的量化方法和指标体系，易导致在确定绩效基线时对这些因素考虑失准。

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